Türkiye’de kamulaştırma süreci, son yıllarda yapılan kanuni düzenlemeler sonucunda durma noktasına gelmiş ve Anayasa ile güvence altına alınmış mülkiyet hakkının korunması hususunda bir takım belirsizlikler söz konusu olmuştur. Kamulaştırma meselesiyle ilgili yapılmış kanuni düzenlemeleri, yüksek yargı kararlarını ve bunların mülkiyet hakkı üzerindeki olumsuz etkisini, önceki yazımızda kronolojik olarak ele almıştık. Türkiye gündeminde konunun kamulaştırma ve mülkiyet hakkı üzerinde yoğunlaşmış olması haklı görülmekle birlikte, bu konuyla paralel olan ve yine mağduriyete yol açan emlak vergisi hususunda yeteri kadar konunun tartışılmamış olması sebebiyle, bu yazımızda belediyelerin kanuni bir zorunluluk olmasına rağmen imar programlarını hazırlamamalarının, imar planlarında resmi kurum veya umumi hizmetlere ayrılan taşınmazların emlak vergisine etkisinden bahsedeceğiz.

Bilindiği üzere; 9 Mayıs 1985 günü 18749 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanan 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 10. maddesi ile belediyelere, imar planlarının yürürlüğe girmesinden sonra en geç 3 ay içinde imar planlarını tatbik etmek üzere 5 yıllık imar programlarını hazırlama ve belediye meclislerinden geçirerek kesinleşen programlarını uygulamaya koyma yükümlülüğü getirilmiştir. Anılan amir madde hükmünün 1. fıkrası şu şekildedir: “Belediyeler; imar planlarının yürürlüğe girmesinden en geç 3 ay içinde, bu planı tatbik etmek üzere 5 yıllık imar programlarını hazırlarlar. Beş yıllık imar programlarının görüşülmesi sırasında ilgili yatırımcı kamu kuruluşlarının temsilcileri görüşleri esas alınmak üzere Meclis toplantısına katılır. Bu programlar, belediye meclisinde kabul edildikten sonra kesinleşir. Bu program içinde bulunan kamu kuruluşlarına tahsis edilen alanlar, ilgili kamu kuruluşlarına bildirilir. Beş yıllık imar programları sınırları içinde kalan alanlardaki kamu hizmet tesislerine tahsis edilmiş olan yerleri ilgili kamu kuruluşları, bu program süresi içinde kamulaştırırlar. Bu amaçla gerekli ödenek, kamu kuruluşlarının yıllık bütçelerine konulur”. Uygulamada maalesef, belediyeler tarafından bu amir hüküm çoğunlukla dikkate alınmamakta ve imar programları hazırlanmamaktadır. Kanun koyucu tarafından imar programı kavramının getirilmesindeki ve uygulanmasının İmar Kanunu’nun 10. maddesinde belirtilen sürelere bağlamasındaki amaç şunlardır; planın belirlenen süreler içerisinde hayata geçmesini ve uygulamasını sağlamak, mülk sahiplerinin taşınmazları üzerinde süresiz olarak kısıtlama getirmemek, idareler arası eşgüdüm ve işbirliği sağlamak, yatırımcı kamu kurum ve kuruluşlarının yatırımlarında plana uygunluğu sağlamak, planın uygulamasında etaplama sağlayarak finans kaynakları oluşturmaktır. İmar programlarında 5 yıllık süre içerisinde; öncelikle 18. madde uygulaması (arsa ve arazi düzenlemesi) olmak üzere, parselasyon ve kamulaştırma gibi faaliyetlerin hangi sürelerde yapılacağı ve hangi yıllara ne miktarda ödenekler ayrılacağı vb. hususlar belirlenir. Böylelikle, hukuk düzeni içerisinde şehircilik ilkeleri ve planlama esaslarının uygulanması sağlanacaktır.

İmar Kanunu’nun 13/1 maddesinde, imar programlarının emlak vergisine doğrudan etkisi ile ilgili amir bir hüküm yer almıştır. Buna göre; “İmar programına alınan alanlarda kamulaştırma yapılıncaya kadar emlak vergisi ödenmesi durdurulur. Kamulaştırmanın yapılması halinde durdurma tarihi ile kamulaştırma tarihi arasında tahakkuk edecek olan emlak vergisi, kamulaştırmayı yapan idare tarafından ödenir”. Uygulamada belediyeler, imar planlarında resmi kurum veya umumi hizmetlere ayrılan taşınmazları imar programına almadıkları gerekçesiyle emlak vergilerinin durdurulmasından imtina etmektedirler. Bu konuda açılmış emsal nitelikte bir vergi davasında, İmar Kanunu’nun 10. maddesinde belirtilen kanuni sürelere rağmen imar programı hazırlanmaması durumunda, emlak vergisinin imar programı hazırlanmışçasına durması gerektiğine karar verilmiştir. Buna karşılık söz konusu Vergi Mahkemesi kararını bozan İzmir Bölge İdare Mahkemesi’nin 1.11.2006 tarih ve E:2006/2196, K:2006/3680 sayılı kararının, Danıştay Başsavcılığı tarafından aşağıdaki gerekçelerle kanun yararına temyiz edilerek bozulması istenilmiştir: “…Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında, 3194 sayılı Kanunun 13. maddesinin 3. fıkrası uyarınca emlak vergisi ödemesi durdurulacak taşınmazların imar planlarında umumi hizmetlere ayrılan yerler arasında kalmasının yeterli olmayıp, ayrıca imar programına da alınmış olması gerektiği, olayda ise uyuşmazlık konusu taşınmazın henüz imar programına alınmış olmaması nedeniyle söz konusu taşınmaz için 2001-2005 yılları için ödenen emlak vergilerinin "vergilendirme hatası" kapsamında değerlendirilerek davacılara iadesinin mümkün olmayacağı gerekçesiyle vergi mahkemesi kararı bozulmuş ise de; yukarıda anılan 10. maddede, belediyelere imar programlarını yapıp yapmamaları hususunda bir seçim hakkı verilmediğinden 25.5.2000 tarihinde imar planına göre yapılan düzenlemeden sonra anılan 10. madde hükmü uyarınca bu tarihi takip eden 3 ay içinde imar programına alındığının kabulü gerekmektedir. Dolayısıyla davalı belediyenin bu amir hüküm karşısında imar programını yapmamış olmasının, davacıya 2001-2005 yıllarına ait emlak vergilerini ödemeye devam etmesi gibi bir zorunluluk getirmeyeceği açıktır. Nitekim Danıştay Dokuzuncu Dairesinin bu konuda süregelen içtihadı da bu yöndedir. Bu itibarla, uyuşmazlığa konu taşınmazlar 2000 yılında imar planında temel eğitim alanı, sağlık tesisi, yol ve yeşil alan olarak ayrıldığından ve taşınmazın plan tarihini takip eden 3 ay içinde imar programına alındığının kabulü gerektiğinden 3194 sayılı İmar Kanununun 13/2. maddesi uyarınca 2001 ila 2005 yılları için emlak vergisi ödemelerinin durdurulması gerekirken davacılardan tahsil edilmesinde hukuka uyarlık görülmemiştir.” Danıştay Başsavcılığı’nca yapılan kanun yararına bozma istemi de şu gerekçelerle Danıştay 9. Dairesi tarafından kabul edilmiştir: “…Bu durumda imar planına alınan ve yasa uyarınca plana alındığı tarihten itibaren en geç üç ay içerisinde imar programına alınması gereken söz konusu taşınmazın, süresinde imar programına alınmamış olması emlak vergisi ödemesinin durmasına engel teşkil etmeyeceğinden ve tahsil edilen dava konusu emlak vergilerinin, Vergi Usul Kanununu 118. ve devamı maddelerinde hükme bağlanan vergi hataları kapsamı içinde değerlendirilmek suretiyle bir karar verilmesi gerekeceğinden, yukarıda açıklanan gerekçe ile aksi yönde verilen Bölge İdare Mahkemesi kararında isabet görülmemiştir. Açıklanan nedenlerle, Danıştay Başsavcısı tarafından yapılan temyiz isteminin kabulüne ve İzmir Bölge İdare Mahkemesinin 1.11.2006 tarih ve E:2006/2196, K:2006/3680 sayılı kararının, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 51. maddesi uyarınca Kanun yararına ve hükmün hukuki sonuçlarına etkili olmamak üzere bozulmasına, kararın bir örneğinin Maliye Bakanlığı ile Danıştay Başsavcılığı'na gönderilmesine ve Resmî Gazete'de yayımlanmasına 31.5.2007 tarihinde oybirliği ile karar verildi”(Danıştay 9. Daire E.2007/1783, K.2007/2143, T.31.5.2007). Görüldüğü üzere; imar programının hazırlanmamasının, imar planlarında resmi kurum veya umumi hizmetlere ayrılan taşınmazların emlak vergisi ödemesinin durmasına engel teşkil etmeyeceğini belirten Vergi Mahkemesi kararını, imar programının mevcut olmadığı durumda emlak vergisinin durmayacağını belirterek bozan Bölge İdare Mahkemesi kararı, Danıştay Başsavcılığı’nca yapılan kanun yararına bozma istemi sonucunda Danıştay 9. Dairesi tarafından bozulmuş ve Vergi Mahkemesinin vermiş olduğu karar haklı bulunmuştur.

Öte yandan, “emlak vergisi ödemesinin durması” kavramı ile “emlak vergisinin kısıtlı olarak ödenmesi” kavramları birbirinden farklılık arz eden kavramlar olmaları sebebiyle karışıklığa mahal vermemesi açısından kısıtlılık konusunda da ayrıca bahsetmekte fayda görmekteyiz. “Tasarrufu Kısıtlanan Bina, Arsa ve Arazi Hakkında Yönetmelik” in 2. maddesinin 1. fıkrasında tasarrufu kısıtlanan yerlerin tanımı şu şekilde yapılmakla birlikte: “İmar planlarında, resmi yapılara, tesislere ve okul, cami, yol, meydan, otopark, yeşil saha, çocuk bahçesi, pazar yeri, hal, mezbaha ve benzeri umumi hizmetlere ayrılmış olması sebebiyle üzerinde inşaat yapılmasına izin verilmeyen arsalar ile esaslı değişiklik ve ilaveler yapılmasına izin verilmeyen binaların tasarrufu kısıtlanmış sayılır”, 2. fıkrasında ise kısıtlılığın hangi süreye kadar devam ettiği açık bir şekilde belirtilmiştir. Buna göre ilgili yönetmeliğin 2. maddesinin 2. fıkrasında “Bu hallerde kısıtlı olarak vergileme, imar planının kesinleştiği tarihi izleyen yıl başından itibaren yapılır. Kısıtlama, ilgili arsa veya binanın bulunduğu alan imar programına alınıncaya (imar programının kesinleştiği tarihe) kadar devam eder.”  demek suretiyle, kısıtlılığın imar programına alınıncaya kadar devam edeceği vurgulanmıştır. İmar Kanunu’nun 13. maddesinde belirtilen, “İmar programına alınan alanlarda kamulaştırma yapılıncaya kadar emlak vergisi ödenmesi durdurulur.”  hükmü ile söz konusu yönetmelik hükümleri beraber değerlendirildiğinde; her iki düzenlemenin de birbiriyle çelişmeyen farklı kavramlar olduğu ve birbirlerini uygulanma süresi bakımından tamamladıkları görülmektedir. Uygulamada belediyeler, İmar Kanunu’nun 10. maddesindeki sürelere uyulmamasının imar mevzuatında herhangi bir müeyyidesinin yer almaması sebebiyle, beş yıllık imar programlarını hazırlamaktan ve buna bağlı olarak emlak vergisi ödemesinin durması işlemlerini yapmaktan imtina etmektedirler. Belediyeler tarafından bu konuda genellikle izlenen tutum, ilgililerce müracaatta bulunulması şartıyla, sadece kısıtlılık hükümlerinin uygulanması yönündedir. Belediyelerin söz konusu tutumu sebebiyle ilgililer, belediyelerin kısıtlılık uygulaması neticesinde, emlak vergisi ödemesinin durması kavramından çok daha farklı sonuçlarla karşılaşmaktadırlar. Şöyle ki; 1319 sayılı Emlak Vergisi Kanunu’nun 30. maddesinde, kanunlar veya diğer kamu düzeni koyan mevzuatla tasarrufu kısıtlanan bina arsa ve arazi vergisinin, kısıtlamanın devam ettiği sürece 1/10 oranında tahsil olunacağı buna karşılık kısıtlamanın devam ettiği sürede tecil edilen verginin 9/10’unun bina, arsa veya arazinin satılması, kamulaştırılması veya hibe yoluyla başkasına devir ve temliki halinde ise, tahsilat zamanaşımına uğramamış olanlarının (5 yıl geriye dönük) muaccel hale geleceği açıkça belirtilmiştir. Sonuç olarak belediyeler, kendilerine kanunen zorunlu kılınmış imar programlarını hazırlamamış olmalarını gerekçe göstererek, ilgililerin emlak vergisi ödemelerinin durması yönündeki haklı taleplerini uygulamaktan imtina etmekte olup, ya tam vergi tahakkuk ettirmekte ya da ilgililerce müracaat koşuluna bağlı tutarak kısıtlılık hükümlerini uygulamaktadır.

Uygulamada, belediyeler imar programı hazırlamadan, İmar Kanunu’nun 18. maddesinin uygulanmasını gerçekleştirmektedirler. O halde, yukarıda izah edilen hususlar birlikte değerlendirildiğinde; belediyelerin beş yıllık imar programı hazırlamamış olmaları ve buna rağmen 18. madde uygulaması gerçekleştirmiş olmaları,  her ne kadar ortada (5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 18/u maddesi uyarınca, belediye meclisinde görüşülerek kabul edilmiş)  bir imar programı bulunmasa da, fiili olarak uygulanmış bir imar programının varlığını göstermektedir. Dolayısıyla hazırlanmış bir imar programının mevcut bulunmadığı gerekçesine sığınılarak emlak vergisi ödemesinin durdurulamayacağı iddiası hiçbir hukuk düzeninde mantık çerçevesinde açıklanmaz. Ayrıca İmar Kanunu’nun 10. maddesi uyarınca belediyelere 3 ay içinde 5 yıllık imar programı hazırlanması zorunluluğu getirilmiş olmasına rağmen belediyelerce buna uyulmamasının maalesef imar mevzuatı çerçevesinde bir müeyyidesi bulunmadığını yukarıda belirtmiş olmakla birlikte, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda bu konuyu da kapsayan bir düzenlemenin yer aldığından bahsetmekte fayda görmekteyiz. Şöyle ki; 30/a maddesinde, “Belediye meclisi; kendisine kanunla verilen görevleri süresi içinde yapmayı ihmal eder ve bu durum belediyeye ait işleri sekteye veya gecikmeye uğratırsa İçişleri Bakanlığının bildirimi üzerine Danıştay’ın kararı ile feshedilir” denilmek suretiyle, imar programlarını görüşme ve karara bağlama yetkisi bulunan belediye meclislerinin, feshine kadar yol açabilecek bir kanuni düzenlemenin de mevcut olduğunu bu noktada belirtmek yerinde olacaktır.

Sonuç olarak; yukarıda detaylı olarak ele alınmış Danıştay kararı (9.Daire E.2007/1783, K.2007/2143, T.31.5.2007), Danıştay Başsavcılığının kanun yararına bozma istemiyle başvurusu neticesinde verilmiş ve akabinde Resmi Gazete’de yayınlanmıştır. Bilindiği üzere, idari yargıda kanun yararına bozma kararlarının Resmi Gazete’de yayınlanması, yargı mercileri arasında içtihat birliğini sağlama amacı taşımaktadır. Böylelikle verilen karar doğrultusunda, diğer yargı organlarının konuya daha iyi vakıf olması ve söz konusu kararlar ışığında kendi kararlarını inşa etmesi beklenmektedir. Dolayısıyla söz konusu karardan; belediyelerce yasal süreler dahilinde imar programı hazırlanmamış olmasının emlak vergisinin durmasına engel teşkil etmeyeceği ve imar programı varmışçasına emlak vergisi ödemesinin duracağı anlaşılmaktadır. Bu sebeple Danıştay’ın görüşüne paralel şekilde hareket ederek, imar planlarında resmi kurum veya umumi hizmetlere ayrılan taşınmazlar hakkında, belediyeler tarafından imar planlarının yürürlüğe girmesinden itibaren en geç 3 ay içerisinde 5 yıllık imar programlarının hazırlanmaması durumunda, emlak vergisi ödemelerinin durması yönünde belediyelere karşı hukuki süreç başlatılması mümkündür.  Söz konusu Danıştay kararına ve başta 18. madde uygulamasına ilişin esaslar olmak üzere tüm imar mevzuatının genel ruhuna paralel düşünüldüğünde; belediyelerce, imar programı hazırlanmadan, 18. madde uygulaması yapılması durumunda (her ne kadar belediye meclisinde usulüne uygun görüşülerek kabul edilmiş bir imar programı olmasa da) fiili olarak bir imar programı dahilinde hareket edilmiş olduğu görüşündeyiz.