Arsa ve arazi düzenlemesi (uygulamada “imar uygulaması”, “hamur kuralı” veya “18.madde uygulaması” olarak da adlandırılır), 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 18. maddesinde 13 fıkra halinde detaylı bir şekilde düzenlenmiştir. Aşağıda, anılan maddenin her fıkrasını ayrı ayrı, hem ilgili mevzuattan atıflar hem Danıştay kararları hem de şahsi görüşlerimiz ışığında detaylı bir şekilde inceleyeceğiz.  

İmar Kanunu’nun 18. maddesinin 1. fıkrası uyarınca “18. madde uygulaması”nı;  imar hududu içinde bulunan binalı veya binasız arsa ve arazilerin, malik veya diğer hak sahiplerinin muvafakatını aramaksızın, birbirleri ile, yol fazlaları ile ve kamu kurumlarına veya belediyelere ait bulunan yerlerle önce birleştirilmesi, sonrasında bunların imar planlarına uygun ada veya parsellere ayrılması ve daha sonrasında da, bu yerlerin müstakil, hisseli veya kat mülkiyeti esaslarına göre hak sahiplerine dağıtılması ile tapuya re'sen tescili işlemlerinin bütünü olarak tanımlayabiliriz. Burada en önemli husus taşınmaz maliklerinin muvafakatinin aranmamasıdır. Söz konusu tanımdan yola çıkarak, “18. madde uygulaması”nın amacının, imar planı ile yerleşmenin konut, sosyal ve teknik altyapı ihtiyaçlarının belirlenmesinden sonra, bu doğrultuda harekete geçerek bahse konu ihtiyaçların giderilmesi ve imar planına uygun imar parselleri yaratmak olduğu söylenebilir.  

İmar Kanunu’nun 18. maddesinin 2. fıkrasında, düzenleme ortaklık payı (DOP) konusu ele alınmıştır. DOP, “İmar Kanunu’nun 18. Maddesi Uyarınca Yapılacak Arazi ve Arsa Düzenlenmesi İle İlgili Esaslar Hakkında Yönetmelik”in 4. maddesinin c fıkrasında şu şekilde tanımlanmaktadır: “Düzenlemeye tabi tutulan yerlerin ihtiyacı olan yol, meydan, park, yeşil saha, genel otopark gibi umumi hizmetlere ayrılan ve tescile tabi olmayan alanlar ile cami, karakol yerleri ve ilgili tesisler için kullanılmak üzere, düzenleme dolayısıyla meydana gelen artışlar karşılığında düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların önceki yüzölçümlerinden %35’e kadar düşülebilen ve/veya zorunlu hallerde malikin muvafakati ile tespit edilen karşılığı bedeldir”. Madde metninden de anlaşılacağı üzere; yol, meydan park, yeşil saha, genel otopark, cami, karakol gibi ihtiyaçların karşılanması amacıyla özel mülkiyette bulunan taşınmazların belli bir kısmına yetkili idareler tarafından bedelsiz olarak kesinti yapılmasına “düzenleme ortaklık payı” denilmektedir. Her ne kadar bahse konu yönetmelikte DOP kesintisi azami sınırı %35 olarak düzenlenmişse de, bu oran 03.12.2003 tarih ve 5006 sayılı Kanunla %40’a çıkarılmıştır. Yukarıda alıntı yapılan yönetmelik maddesinin de %40 olarak revize edilmesi ve İmar Kanunu ile uyumlu hale getirilmesi gerekmektedir. Bu noktada önemle belirtmek isteriz ki, İmar Kanunu’nun 18. maddesinin 2. fıkrasında DOP kesintisi yapılacak %40’lık oran, mutlak surette %40 kesinti yapılacağı şeklinde değerlendirilemez. Örneğin, eğer umumi hizmet alanları için düzenleme yapılan alanda %25 kesinti yapılması yeterli ise o oranın uygulanması ve düzenlemeye giren tüm parsellerden aynı oranda DOP kesintisi yapılması gerekmektedir.  

İmar Kanunu’nun 18. maddesinin 3. fıkrasında, düzenleme ortaklık payı alınan (yani DOP kesintisi yapılan) yerlerin ne şekilde kullanılacağına yer verilmiştir. Buna göre; DOP kesintileri Milli Eğitim Bakanlığına bağlı ilk ve ortaöğretim kurumları, yol, otoyol hariç erişme kontrolünün uygulandığı yol, su yolu, meydan, park, otopark, çocuk bahçesi, yeşil saha, ibadet yeri ve karakol gibi umumî hizmetlerden ve bu hizmetlerle ilgili tesislerden başka bir maksatla kullanılamaz. Anılan fıkrada yer alan “otoyol hariç erişme kontrolünün uygulandığı yol, su yolu,” ibaresi 14/4/2016 tarihli ve 6704 sayılı Kanunun 9. maddesiyle eklenmiştir. Ayrıca 19/4/2018 tarihli ve 7139 sayılı Kanunun 32. maddesi ile, düzenleme alanında bulunan taşkın kontrol tesisi alanları ile ilgili bir takım hususlar getirilmiştir. Buna göre, taşkın kontrol tesisi alanlarının bu fıkrada belirtilen kullanımlar için düzenleme ortaklık payı düşülmesini müteakip kalan hazine mülkiyetindeki alanlardan karşılanması gerektiği belirtilmiştir. Öte yandan, taşkın kontrol tesisi için yeterli alanın ayrılamaması durumunda, %40 oranını aşmaması şartıyla, düzenlemeye tabi diğer arazi ve arsaların yüzölçümlerinden bu fıkradaki kullanımlar için öncelikle düzenleme ortaklık payı ayrıldıktan sonra %40’a kadar taşkın kontrol tesisi için de ayrıca pay ayrılacağı hükme bağlanmıştır. Söz konusu 3. fıkrada sayılan umumi hizmet tesisleri bunlarla sınırlı değildir. “İmar Kanunu’nun 18. Maddesi Uyarınca Yapılacak Arazi ve Arsa Düzenlemesi İle İlgili Esaslar Hakkındaki Yönetmelik”in 32. maddesinde, toplu taşım istasyonu ve terminal alanlarının da umumi hizmet alanları sayılacağı belirtilmiştir. Bunlara ek olarak yüksek yargı kararlarıyla da umumi hizmet alanlarına ilaveler yapılmıştır. Aşağıda Danıştay’ın, farklı tarihlerde verdikleri kararlarla DOP alanı olarak saydığı yerler paylaşılmıştır:  

-  Pazar yeri (Danıştay 6. Dairesi’nin 16.11.1995 tarihli ve E.1995/1737 K.1995/4591 sayılı kararı ile),
-  Semt spor alanı (Danıştay 6. Dairesi’nin 14.04.2004 tarihli ve E.2002/6584 K.2004/2274 sayılı kararı ile) (Öte yandan “bölgesel bir spor alanı” ve tüm kente hizmet verecek bir kamu tesis alanı” olması halinde ise kamu ortaklık payı sayılacaktır),
-  Çay bahçeleri (Danıştay 6. Dairesi’nin 27.06.2007 tarihli ve E.2005/1918 K.2007/4078 sayılı kararı ile),
-  Oyun alanı (Danıştay 6. Dairesinin, 17.01.2000 tarihli ve E.1999/527, K.2000/102 sayılı kararı ile),
-  Toplu taşım yolları (Danıştay 6. Dairesinin, 22.10.1992 tarihli ve E.1991/1550, K.1992/3867 sayılı kararı ile) gibi yerler.  

İmar Kanunu’nun 18. maddesinin 4. fıkrasında, düzenleme ortaklık paylarının toplamının 3. fıkrada sözü geçen umumi hizmetler için, yeniden ayrılması gereken yerlerin alanları toplamından az olduğu durumda, eksik kalan miktarın belediye veya valilikçe kamulaştırma yolu ile tamamlanacağı belirtilmiştir. Söz konusu hükümde açıklanmak istenen şudur: “18. madde uygulaması” yapılmış ve DOP kesintisi azami sınıra kadar (yani %40 olarak) kullanılmış olmasına rağmen yeterli olmamışsa, diğer bir ifadeyle düzenleme alınandaki yol, meydan, park, yeşil alan gibi genel hizmetlere ayrılan yerlerin sağlanması için daha çok arazi veya arsaya ihtiyaç varsa, düzenleme alanındaki belediyeye ait arsalar bu işe tahsis edilir. Yine yeterli olmazsa bu durumda yeniden DOP kesintisi yapılamaz. Bu durumda ancak kamulaştırma yoluna başvurulabilir.  

İmar Kanunu’nun 18. maddesinin 5. fıkrasında, herhangi bir parselden bir miktar sahanın kamulaştırılmasının gerekmesi halinde düzenleme ortaklık payının, kamulaştırmadan arta kalan saha üzerinden ayrılacağı hüküm altına alınmıştır.  

İmar Kanunu’nun 18. maddesinin 6. fıkrasında, son derece mühim bir husus vurgulanmıştır. Şöyle ki, herhangi bir parselden ancak bir defa düzenleme ortaklık payı alınabilir. Diğer bir ifadeyle, bir parselden bir defa düzenleme ortaklık payı kesildikten sonra (mutlaka %40 kesilmiş olması gerekmez, örneğin %30 oranında DOP kesintisi yapılmış da olabilir) bir daha aynı parselden DOP kesintisi yapılamaz. Bu noktada önemle belirtmeliyiz ki, bu durum, yani söz konusu parselden bir daha DOP kesintisi alınamayacak olması, o parselin yeni bir imar planı ile yeniden bir düzenlemeye tabi tutulmasına engel teşkil etmemektedir. Bu husus Danıştay kararlarında da müteaddit defalar vurgulanmıştır. Bu noktada, karışıklığa mahal vermemek adına bir hususun özellikle altını çizmek isteriz. Şöyle ki; İmar Kanunu’nun 15. ve 16. maddelerine göre, imar planının uygulanması amacıyla maliklerin istekleri üzerine ifraz, tevhit yapılmış ve bu esnada bedelsiz terkler malikten istenmişse, bu alanların da içinde bulunduğu alanlar daha sonra imar uygulamasına girdiği zaman, önceden maliklerce terk edilen oranların da DOP hesabında dikkate alınması ve terk edilen kısımların (azami) %40’a tamamlanacak kadar DOP kesilmesi mümkün olacaktır. Diğer bir deyişle, imar uygulaması esnasındaki parsellerden, maliklerin kendi rızasıyla ifraz, tevhit veya yola terk işlemine tabi tutulmuş olanlar varsa bu parsellerin, işlemin yapıldığı tarihte mer’i imar planına göre umumi hizmet alanlarında kalan miktarının, parselin önceki toplam alanından azami %40’a kadar tamamlayacak şekilde yeni DOP kesintisi yapılması mümkündür.  

İmar Kanunu’nun 18. maddesinin 7. fıkrasında, “18. madde uygulaması”na tabi tutulan arazi ve arsaların düzenleme ortaklık payı alınanlarından, bu düzenleme sebebiyle ayrıca değerlendirme resmi alınmayacağı hüküm altına alınmıştır. Bilindiği üzere, değerlenme resmi (şerefiye), kamu idarelerinin yaptığı uygulamalar sonucunda özel hukuk kişilerinin arsa, arazi veya yapılarının, daha değerli hale gelmesinden dolayı meydana gelen artış dolayısıyla idare tarafından belli oranda alınan parasal miktardır. Anılan hüküm ile amaçlanan, DOP kesintisi ile alınan kısma ilaveten bir de değerlenme resmi ile parasal bir miktarın alınmasını yasaklamaktır.  

İmar Kanunu’nun 18. maddesinin 8. fıkrasında, üzerinde bir yapı bulunan ve hisseli olan parsellerde, şüyulandırma işleminin sadece zemin için yapılacağı ve binanın bedelinin ise, zeminden ayrı olarak ele alınarak ve ayrıca hesaplanacağı belirtilmiştir.  

İmar Kanunu’nun 18. maddesinin 9. fıkrasında, düzenleme sırasında plan ve mevzuata göre muhafazasında mahzur bulunmayan bir yapının, ancak bir imar parseli içinde bırakılabileceği hüküm altına alınmıştır. Öte yandan madde metninde, tamamının veya bir kısmının plan ve mevzuat hükümlerine göre muhafazası mümkün görülmeyen yapılar olması durumunda ise, bu yapıların birden fazla imar parseline rastlayabileceği vurgulanmıştır. Ayrıca, hisseli bir veya birkaç parsel üzerinde kalan yapıların bedellerinin, ilgili parsel sahiplerince yapı sahiplerine ödenmedikçe ve aralarında başka bir anlaşma yapılmadıkça veya şüyuu giderilmedikçe bu yapıların eski sahipleri tarafından kullanılmasına devam olunacağı belirtilmiştir. Bu noktada dikkat edilmesi gereken husus, anılan özel hükümlerden ötürü, bütünleyici parça olan yapı ile arz arasındaki hukuksal ilişkinin kesilip, bazı durumlarda yapının, üzerinde bulunduğu yerin malikinden başkasına bırakılarak imar parsellerinin oluşturulabileceğidir. Söz konusu hüküm, kendi parseli veya bir başkasının parseli üzerinde yasal bir hakka dayanılarak yapılan yapının, arazi ve arsa düzenlemesi nedeni ile bir başkasının parseli üzerinde kalması durumunda, yapı sahibini korumakta ve yapının bedeli kendisine ödeninceye ya da bir başka biçimde anlaşmaya varılıncaya kadar yapısını kullanmaya devam edebilmesine imkan tanımaktadır. Öte yandan aynı hükmün, arz sahibinin taşınmazını kullanma hakkına bir sınırlama getirmekte olduğunu ve bütünleyici parça olan yapı üzerinde tasarruf edebilme imkanını da kısıtladığının altını çizmekte fayda görmekteyiz.  

İmar Kanunu’nun 18. maddesinin 10. fıkrasında, imar uygulaması sırasında kamu hizmetlerine ayrılan yerlere rastlayan yapıların, belediye veya valilikçe kamulaştırılmadıkça yıktırılamayacağı hüküm altına alınmıştır.  

İmar Kanunu’nun 18. maddesinin 11. fıkrasında, imar uygulamasına konu edilen arsalarda bulunan yapılarda değişiklik veya esaslı tamirler yapılması yasaklanmıştır. Sadece küçük ölçekteki ve zaruri olan tamiratların yapılabileceği belirtilmiştir. Buna karşılık, ilgili parsel sahibinin bu konuda onayının bulunması halinde veya plan veya mevzuat hükümlerine göre tamiratta mahsur bulunmayan hallerde ise, söz konusu yapılarda esaslı tamiratlar yapılabileceği vurgulanmıştır. Öte yandan, imar uygulamasının yapılması gerekmesine rağmen, 18. madde hükümlerinin tatbikinin mümkün olmadığı durumlarda, imar planı ve yönetmelik hükümlerine göre müstakil inşaata elverişli olan kadastral parsellere de plana göre inşaat ruhsatı verilebileceğinin altı çizilmiştir. Buna göre, “18. madde uygulaması”nın yapılamamış olmasının parselin maliklerine bu taşınmazlarını değerlendirme hususunda bir kısıtlılık getirmeyeceği vurgulanmak istenmiştir.  

İmar Kanunu’nun 18. maddesinin 12. fıkrasında, ilgili belediye veya valiliklerin ödeyecekleri kamulaştırma bedelleri yerine kendi mülkiyetlerinde bulunan ve müstakil yapı inşa etmeye müsait olan yerlerden taşınmaz maliklerine yer verebileceği hüküm altına alınmıştır. Ancak bu yola başvurulabilmesi için taşınmazı kamulaştırılan malikin bu konuda muvafakati aranmaktadır. Kanaatimizce söz konusu düzenleme, belediye ve valilikleri, imar planı gereği olarak yapmaları gereken kamulaştırmaların getireceği maddi yüklerden kurtarmak için kaleme alınmıştır.  

İmar Kanunu’nun 18. maddesinin 13. fıkrasında ise, imar planı olmayan yerlerde her türlü yapılaşma amacıyla arsa ve parselleri hisselere ayıracak özel parselasyon planlarının ve satış vaadi sözleşmelerinin yapılması yasaklanmıştır. Bu kuralın istisnaları ise şunlardır; veraset yoluyla intikal edenler, bu Kanun hükümlerine göre şüyulandırılan kat mülkiyeti uygulaması, tarım ve hayvancılık, turizm, sanayi ve depolama amacı için yapılan hisselendirmeler ile cebri icra yoluyla satılanlardır.